Economista, egresado del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Es maestro en Economía por la Universidad de Oxford. Formó parte del Comité Técnico de Medición de la Pobreza, el cual elaboró para el gobierno federal la metodología para la primera medición oficial de la pobreza. Dirigió la Oficina de Investigación en Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México. Es director del Programa de Desarrollo Social con Equidad del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY).
Esta lectura expone los fundamentos conceptuales y estadísticos de la medición oficial de la pobreza en México. La cuantificación de la pobreza descansa en conceptos teóricos y normativos que involucran diversas disciplinas, desde la economía y el derecho hasta la filosofía moral. Los indicadores de pobreza se proponen describir una situación compleja que involucra a personas y grupos específicos. Para ello, utilizan información estadística de carácter más básico que requiere ser adecuada e interpretada de acuerdo con su contexto social. Sin embargo, su construcción es comprensible y está lejos de ser arbitraria.
Entre las primeras mediciones de pobreza basadas en encuestas socioeconómicas, realizadas por Charles Booth y Sebhom Rowntree, a finales del siglo XIX en Inglaterra, y la primera medición oficial en Estados Unidos, hay tres cuartos de siglo.1 A casi cuatro décadas de esta última, se da en México una medición de la pobreza semejante.
En el país, la primera medición de la pobreza realizada por algún organismo gubernamental fue el estudio del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en 1993, pero no fue sino hasta 2002 que el Comité Técnico de Medición de la Pobreza, creado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), propuso una metodología preliminar para medir la pobreza, misma que fue adoptada oficialmente con algunas modificaciones.2
En 2009, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) decidió y aprobó una nueva metodología oficial y definitiva de medición de la pobreza con base en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), promulgada en 2004. Esta forma de medir es la vigente.
Según el Coneval la pobreza se concibe como: “condiciones de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades básicas e imposibilitan su plena integración social”.3 La pobreza ocurre en múltiples dimensiones.
La medición de la pobreza, con bases normativas complejas, se simplifica siguiendo los lineamientos de la LGDS, la cual establece que en su determinación deben considerarse el bienestar económico y los derechos sociales.
El bienestar económico hace referencia a la disponibilidad de recursos que limita las opciones de vida que una persona puede elegir. Si esta restricción no le permite tener condiciones de vida aceptables dentro de su sociedad, se considera que el individuo reúne uno de los elementos fundamentales para ser pobre.
Lo anterior reconoce la centralidad del ingreso en la medición de la pobreza y la necesidad de definir sus umbrales para identificar quién puede ser pobre. De esta forma, la LGDS mandata que se considere para ello el ingreso corriente per cápita y el Coneval define las líneas de pobreza por ingresos a partir de él.
1 Ravallion (2016).
2 Székely (2005).
3 Coneval (2010), p. 25.
Los derechos sociales son garantías de la urgencia e importancia de atender necesidades, valores e intereses comunes, de tal forma que se convierten en obligaciones para el Estado. La negación de estos derechos corresponde a otra condición para que una persona sea considerada como pobre.
Examinar el marco jurídico donde se plasman los derechos sociales es entonces clave, así como la forma de establecer su importancia y cumplimiento. La LGDS obliga a considerar al menos seis condiciones sociales ligadas a derechos, y el Coneval establece la misma importancia de todos los derechos y su carácter dicotómico, y si se cumplen o no, sin grados intermedios.
Los derechos sociales considerados y las variables a tomar en cuenta, de acuerdo con la LGDS, son:
Aunque la pobreza es una experiencia individual, ésta ocurre en el contexto de una sociedad. Como elemento complementario de la medición de la pobreza, la LGDS pide que se considere la cohesión social de un grupo asentado en cierto territorio. Este elemento involucra percepciones subjetivas, brechas de bienestar y mecanismos de inclusión social, que el Coneval suele asociar con la desigualdad económica.
Adicionalmente, desde 2013, la LGDS establece que en sus lineamientos y criterios el Coneval deberá utilizar información sobre el grado de accesibilidad a una carretera pavimentada. Esta variable tiene una relación estrecha con la de cohesión social y, como también suele ser manejada como un elemento de contexto, no se incorpora directamente a la medición de la pobreza.
Una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades.4
Se identifica como pobreza extrema a la privación de tres o más derechos sociales y contar con ingresos insuficientes para adquirir una canasta alimentaria mínima.
El ingreso corriente de los hogares es considerado insuficiente si no permite la adquisición de una canasta alimentaria y no alimentaria mínima. El valor de dicha canasta corresponde a la línea de pobreza por ingresos. Cuando la canasta se limita a los alimentos, su valor define la línea de pobreza extrema por ingresos.
La canasta alimentaria mínima es aquella que, de acuerdo con la estructura del consumo de las personas observado en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del INEGI, permite alcanzar los requerimientos energéticos establecidos por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Además, lo consumido debe ajustarse a la ingesta de calorías, proteínas, vitaminas A y C, y minerales hierro y zinc, definida por el Coneval con información del Instituto Nacional de Salud Pública, el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición “Salvador Zubirán”, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y otros especialistas.
Los bienes específicos de la canasta se determinan usando como estratos poblacionales de referencia los que satisfacen con su consumo habitual los requerimientos nutricionales establecidos. Estos estratos son diferenciados para las zonas urbanas y rurales. Esto arroja como grupos definitorios al percentil 45 en las zonas urbanas y al 32 en las zonas rurales. Dentro de estos hogares los bienes seleccionados deben ser consumidos al menos por 10% de la población y representar cuando menos 0.5% de su gasto alimenticio.
El valor de cada producto de la canasta se obtiene con los precios implícitos de una ENIGH de referencia, actualmente de 2006. La suma del valor monetario mensual de los productos resulta en el valor de la canasta alimentaria.
4 Coneval (2010), p. 38.
La construcción de la canasta no alimentaria toma los estratos poblacionales de referencia antes definidos para calcular el gasto que cubre las necesidades no alimentarias según los patrones observados de gasto. También desagrega sus componentes en bienes y servicios no alimentarios, y actualiza sus valores monetarios.
El gasto total no alimentario requerido se calcula expandiendo el valor de la canasta alimentaria (CBA), de tal forma que el valor expandido represente los ingresos necesarios para satisfacer todas las necesidades de los hogares. Ese factor se obtiene con la proporción que representa el gasto en los bienes alimentarios (GA) con respecto al gasto total (GT) de todos los bienes necesarios para cubrir las necesidades alimentarias y no alimentarias del hogar:
PGA = GA / GT
PGA se conoce como el coeficiente de Engel (e). Una vez obtenido de los estratos de hogares representativos del patrón de consumo de la población, la línea de pobreza por ingresos (LPI) se obtiene al multiplicar el valor de la canasta alimentaria entre el recíproco del coeficiente de Engel respectivo (PGAEPR):
LPI = CBA * (1 /(PGAEPR) = CBA/eEPR
Este ajuste considera que los hogares satisfacen las necesidades alimentarias básicas antes que las no alimentarias. LPI es la suma del valor de la canasta alimentaria y el valor de la canasta no alimentaria (CBNA). En consecuencia, este último sería la diferencia entre esta línea de pobreza por ingresos y el gasto alimentario:
CBNA = LPI – CBA = LPI – (LPI* eEPR ) = LPI * [1- eEPR]
Una vez definido el gasto total requerido, se determinan los bienes y servicios a ser considerados bajo los siguientes criterios:
Una vez definidos los bienes con estos criterios, se determina el monto total de los gastos para cubrir las necesidades no alimentarias mínimas mediante sus precios implícitos, y se actualizan, como los bienes alimentarios, mediante el subíndice respectivo dentro del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Para estimar de forma adecuada los recursos efectivamente disponibles que recibe regularmente un hogar, tomando en cuenta su tamaño y composición, su ingreso corriente es ajustado. Los ajustes incluyen separar los flujos monetarios necesarios para mantener los acervos de los hogares, las transferencias no recurrentes, y el ingreso estimado por alquiler o renta de la vivienda imputada. Esto conduce a la siguiente definición de ingreso para la medición de la pobreza:
Ingreso corriente
=
Ingreso corriente monetario total (A) + Ingreso corriente no monetario (B)
Donde:
A: son remuneraciones por trabajo subordinado, ingreso por trabajo independiente (incluye el autoconsumo), ingreso por renta de la propiedad, otros ingresos provenientes del trabajo y transferencias.
B: son pagos en especie, transferencias en especie (regalos en especie, se excluyen las transferencias que se dan por única vez) y no se incluye la renta imputada.
Por otra parte, para considerar que un hogar de mayor tamaño tiene ventajas al compartir entre sus miembros bienes y servicios comunes (economías de escala) y se toma en cuenta que un miembro del hogar de cierta edad y sexo no tiene las mismas necesidades que otro (escalas de equivalencia), éste se ajusta de la siguiente forma:
Ingreso corriente total per cápita = Ingreso corriente total del hogar / 1 + dini
Donde ni es el número de miembros del hogar en cada rango de edad y di es la escala de equivalencia (con economías de escala) que corresponde a cada grupo de edad. Los parámetros di son calculados por el Coneval en un estudio especializado al respecto.
Para la definición de los indicadores de carencia social se recurre, en primer lugar, a la legislación vigente aplicable a cada dimensión. Si la legislación no permitiera establecer un indicador de carencia y el umbral asociado, se utiliza información de especialistas en la materia, en particular de instituciones oficiales. Esto resulta en los indicadores que a continuación se describen.
A partir del concepto de seguridad alimentaria se construye una escala que identifica la estabilidad, suficiencia y variedad de los alimentos consumidos. Se considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a los hogares cuando presenten un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo. Esto último ocurre cuando los hogares solo con adultos reportan al menos tres condiciones de la escala y aquellos con menores de edad al menos cuatro. Las condiciones de la escala alimentaria asociadas a la falta de dinero o recursos son:
Las personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social se consideran carentes de acceso a los servicios de salud. Esto ocurre cuando no cuentan con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución como el extinto Seguro Popular, las instituciones de seguridad social (Instituto Mexicano del Seguro Social; Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado federal o estatal; Pemex e Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas) o los servicios médicos privados.
Según el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la Ley General de Educación y la Ley Federal del Trabajo consideran que una persona se encuentra en situación de carencia por rezago educativo si tiene de 3 a 15 años de edad y no cuenta con la educación básica obligatoria y no asiste a un centro de educación formal; así como si nació antes de 1982 y no cuenta con primaria completa o si nació a partir de 1982 y no cuenta con secundaria completa.
El acceso a la seguridad social se refiere a quienes cotizan o tienen acceso directo o indirecto a los beneficios de cuando algún miembro del hogar ha cotizado durante la vida laboral. También a quienes acceden a los programas no contributivos de pensiones para la población de 65 años o más.
La carencia por acceso a la seguridad social se determina de acuerdo con los siguientes criterios:
Con base en el artículo cuarto de la CPEUM, en la Ley de Vivienda los criterios de la Comisión Nacional de Vivienda se establecen según los indicadores de material utilizado en las viviendas y en el grado de hacinamiento. Así, se considera como población en situación de carencia por calidad y espacios de la vivienda a las personas que residan en viviendas que presenten, al menos, una de las siguientes características:
De manera similar a la dimensión anterior se considera como población en situación de carencia por servicios básicos en la vivienda cuando se presente, al menos, una de las siguientes características:
Una vez delimitados los umbrales e indicadores de las dimensiones asociadas a las necesidades socialmente determinadas se identifican a los individuos que serán considerados como pobres y se agregan sus respectivos niveles de pobreza. Este ejercicio requiere combinar requerimientos monetarios y no monetarios y ponderar los indicadores resultantes en una medida general.
Una vez determinado el ingreso y el índice de privación social de cada individuo se le puede agrupar en una de las siguientes categorías:
Los indicadores sintéticos de pobreza agregan a los individuos con sus características, de tal forma que se asegura la comparabilidad de las mediciones entre distintos grupos y a lo largo del tiempo. Algunos agregados identifican la contribución de grupos o dimensiones a la pobreza total.
La medición de la pobreza, en México, presenta tres tipos de agregaciones:
Hasta la medición correspondiente a 2014, los datos para la medición de la pobreza multidimensional se obtuvieron del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), definido por el Coneval y el INEGI y levantado por este último. El MCS-ENIGH permite disponer de información confiable a nivel estatal sobre los ingresos, las características sociodemográficas y los indicadores de la medición de la pobreza multidimensional.
En 2015, el INEGI modificó los procedimientos de levantamiento del MCS (en ese año no ligado a una ENIGH), incrementando la persistencia de los encuestadores en la detección del ingreso, lo que tuvo como consecuencia la pérdida de la comparabilidad estricta de esta variable con información previa. Este procedimiento se mantuvo en levantamientos posteriores de la ENIGH, a partir de 2016 con representatividad estatal y conteniendo la información del MCS.
Dada esta pérdida de comparabilidad, el INEGI, en colaboración con el Coneval, académicos y organizaciones de la sociedad civil, mediante el Grupo Técnico Ampliado INEGI-Coneval, evaluaron distintas posibilidades para dar continuidad a la serie de ingreso.5 A partir de tal discusión se construyó el Modelo Estadístico 2015 para la continuidad del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH). Este modelo imputa la variable de ingresos mediante la Encuesta Nacional de Ocupación de Empleo para mantener cierta consistencia entre la información de ingresos previa y posterior a 2015. Esto significa que desde 2016 la pobreza no es calculada con datos de ingreso provenientes de la ENIGH sino con estimaciones de un modelo econométrico.
5 INEGI (2018).
Entre 2008 y 2018 la incidencia de la pobreza multidimensional muestra una disminución de 44.4% a 41.9% de la población, derivada de una ligera mejora en los ingresos y una muy significativa reducción en las carencias sociales.
En ese periodo hubo una pequeña reducción de la intensidad de la pobreza por ingresos, pues en vez de que en promedio las personas pobres tuvieran un faltante de 21.3% de la línea de pobreza para dejar de ser pobres, pasaron a una insuficiencia de 19.7%. A su vez, la profundidad de la pobreza de ingresos muestra que de faltar un 43.5% del ingreso total para que ningún habitante sea pobre se pasó a un 40.3% (tabla 1).
En lo que corresponde a la intensidad de las carencias sociales, en promedio las personas pasaron de ver incumplidos un 63.4% de sus derechos sociales a un 32.0%. Esto significa que en la población, en general, la profundidad de las carencias pasó de un promedio de 2 a 1.7 derechos sociales incumplidos.
La tabla 1 permite apreciar que la población por abajo de la línea de pobreza de ingresos apenas cambió, mientras que aquella con al menos una carencia social se redujo en mayor medida, 5.4 puntos porcentuales.
La medición multidimensional de la pobreza permite apreciar que en 2018 la mayor carencia de derechos sociales es la de seguridad social, mientras que la menor es de calidad y espacios de la vivienda. Adicionalmente, entre 2008 y 2018, la mayor reducción en las carencias, en puntos porcentuales, corresponde a los servicios de salud y la menor a servicios básicos de la vivienda.
Tabla 1
Umbrales de ingreso, indicadores de carencias y mediciones de pobreza 2008 y 2018
En lo que corresponde a incidencia de la pobreza multidimensional extrema, se observan progresos aún mayores. Esto se debe al avance ocurrido en la población con al menos tres carencias sociales, pues ésta se redujo en 12.9 puntos porcentuales. En cambio, la población en pobreza extrema por ingreso se mantuvo constante.
Fuente:
Coneval (2011a, 2011b, 2018 y 2020).
La medición de la pobreza multidimensional -utilizando el modelo estadístico para estimar la continuidad del ingreso- muestra que ésta disminuyó entre 2014 y 2018, de 46.2% a 41.9%. En cuanto a la pobreza extrema, ésta pasó de 9.5% a 7.4% en el mismo periodo. Estas tendencias no son corroboradas con los datos directamente obtenidos del MCS 2015 y las ENIGH 2016 y 2018.
El procedimiento para levantar la información que rompió la comparabilidad de los datos de ingreso eleva su captación, por lo que la pobreza resulta menor. Así, en 2018, en vez de registrarse 41.9% de la población en pobreza con estimaciones de ingreso, ésta resultó ser de 37.3%. Sin embargo, las tendencias de reducción de la pobreza resultan poco claras, y de 2015 a 2018 la pobreza aumentó (gráfica 1).
La medición de la pobreza mediante estimaciones de ingreso es una situación anómala, y los más recientes datos sobre esta variable -provenientes de las nuevas ENIGH- son aún insatisfactorios como una forma de mejorar decisivamente su captación. Una nueva medición del ingreso es un asunto pendiente en la agenda de investigación del INEGI y el Coneval.
Gráfica 1
Porcentaje de la población en pobreza y pobreza extrema en México
con datos y estimaciones de ingreso 2014-2018
Porcentaje
I Pobreza datos I Pobreza extrema datos I Pobreza estimación I Pobreza extrema estimación
Fuente:
Cálculos propios con información de MCS (2015) y ENIGH (2014, 2016 y 2018).
Desde la creación del Comité Técnico de Medición de la Pobreza es claro que no existe una medición definitiva del fenómeno, sino que ésta tiene que revisarse periódicamente, al menos cada diez años. Este plazo se ha cumplido para la actual medición oficial de la pobreza.
Entre otros asuntos de la agenda futura, hay que mejorar la medición de algunas dimensiones, como el ingreso, actualmente estimado, y el acceso a la salud, que formalmente ya es universal y gratuito, pero que efectivamente no lo es. Estos son asuntos de atención inmediata. En un plazo mayor, algunos de los temas a considerar serían: distinguir la pobreza antes y después de las transferencias de ingreso; estimar los ingresos permanentes de los más pobres; examinar la contribución de la distribución de la riqueza a la desigualdad de oportunidades de dejar la pobreza y analizar la movilidad intergeneracional de la población pobre.
Coneval (2010), “Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
Coneval (2011a), “Informe de pobreza multidimensional en México 2008”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
Coneval (2011b), “Pobreza en México y en las Entidades Federativas 2008-2010”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
Coneval (2015), “¿Cómo se logró construir la medición de la pobreza del Coneval?”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
Coneval (2018), “Anexo estadístico de pobreza en México”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
Coneval (2020), “Evolución de las líneas de pobreza por ingresos”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, Enlace
INEGI (2018), “Introducción”, Realidad Datos y Espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía, 9(1), número especial: pp. 3-10.
INEGI-Cepal (1993), Magnitud y evolución de la pobreza en México 1984-1992, Informe metodológico, Instituto Nacional de Estadística y Geografía/Comisión Económica para América Latina y el Caribe, México.
Ravallion, Martin (2016), The economics of poverty: history, measurement, and policy, Oxford University Press, Reino Unido.
Székely, Miguel (coord.) (2005), Números que mueven al mundo: la medición de la pobreza en México, Miguel Ángel Porrúa, México.
COORDINADOR: JONATHAN HEATH
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