Licenciada en Economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y graduada con honores como maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Al inicio de su carrera, trabajó en la Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Es coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Se desempeñó como consultora asociada en Grupo de Economistas y Asociados (GEA) y como coordinadora de Proyectos de Investigación en Fundación Idea. Tiene una amplia trayectoria como analista de finanzas públicas y evaluación del gasto público. Ha participado en la discusión de varias reformas relacionadas con estos temas para recomendar medidas que fortalezcan la gobernanza de la política fiscal, como el monitoreo ciudadano de indicadores fiscales, la planeación de mediano y largo plazo de los ingresos y el gasto público, así como un mejor balance de los pesos y contrapesos durante el ciclo presupuestario para controlar el uso político del dinero público. Sus áreas de experiencia son finanzas públicas, gasto público, gobernanza, infraestructura y contrataciones públicas. Participa en diversos programas de radio y televisión y escribe artículos de opinión en medios escritos. Ha publicado varios estudios en sus áreas de especialidad.
* Agradezco la colaboración de Xhail Balam en la realización de esta lectura.
En esta lectura se describirán los principales indicadores de finanzas públicas. En este sentido, las cifras analizadas son deflactadas a pesos constantes con el promedio mensual del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).
Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) son los fundamentos económicos que conforman el marco macroeconómico del gobierno federal y sobre él se construye la propuesta de escenario fiscal que se somete al Congreso de la Unión el 8 de septiembre de cada año. También cada año, pero a más tardar el 1 de abril, se publica una versión preliminar de ellos.
Los CGPE son una fuente de información útil para entender la perspectiva macroeconómica del gobierno federal, así como los lineamientos de la política fiscal federal del año en curso y del año entrante. Destacan las principales variables del marco macroeconómico: el Producto Interno Bruto (PIB), la inflación, el tipo de cambio nominal, la tasa de interés y la cuenta corriente. Como variables de apoyo se incluyen el balance fiscal; el PIB; la producción industrial y la inflación de los Estados Unidos de América; la tasa de interés internacional; los precios del petróleo y del gas natural; así como la plataforma de producción y exportación de crudo.
En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se especifica el monto, la asignación y el destino de los recursos públicos que se ejercerán a través de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de los organismos autónomos y las transferencias a los gobiernos estatales y municipales.1
Por su parte, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) se especifican las fuentes de financiamiento, a través de las cuales el gobierno captará recursos para cubrir los gastos durante el siguiente año fiscal. En ocasiones se incluyen reformas a diversas leyes en materia de impuestos, conocidas como Miscelánea Fiscal, o a las leyes que rigen la captación de los ingresos no tributarios, no petroleros y los derechos, productos y aprovechamientos.
La LIF y el PEF -junto con los CGPE- integran los documentos básicos del Paquete Económico que aprueba cada año el Congreso de la Unión.2 La LIF y el PEF deben ser consistentes con los CGPE para ser considerados bases sólidas y realistas. De esta forma se controla que el gobierno tenga más o menos recursos de los programados para invertir en programas y políticas públicas que beneficien a la población.
1 Sistema de Información Legislativa [SIL] (2020).
2 SIL (2020).
Para reportar la ejecución del PEF y la LIF, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) publica y envía al Congreso de la Unión informes mensuales y trimestrales. En estos últimos da a conocer la situación económica, así como las de los ingresos, los egresos y las finanzas públicas del gobierno federal. También se incluye información de los resultados y avances de programas gubernamentales; de los proyectos de inversión física; de los fideicomisos y del ejercicio de los fondos de estabilización de los ingresos, entre otros temas relevantes. Para informar sobre el cierre del año fiscal, se publica la Cuenta Pública Federal.
Para facilitar el análisis y la sistematización de los informes de ejecución y el entendimiento de la Cuenta Pública Federal, la SHCP pone a disposición de todo público dos sistemas de información con datos y estadísticas: 1) el sitio web de Transparencia Presupuestaria, en donde se publica trimestralmente gran parte de los datos y; 2) el portal de las Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas (en adelante Estadísticas Oportunas), que dan a conocer estadísticas mensuales.
Para elaborar estos indicadores se utiliza la variación porcentual anual real del PIB, que mide el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), además del crecimiento puntual real anual con el que la SHCP realiza las estimaciones de finanzas públicas en los CGPE o en los Pre-criterios Generales de Política Económica (PCGPE). En tanto, para las estimaciones de crecimiento de analistas externos se considera: 1) la media de la variación porcentual del PIB esperada por los analistas en la Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado del Banco de México (Banxico); 2) la proyección del crecimiento económico publicada en las Perspectivas de la Economía Mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI); 3) el promedio de las expectativas de crecimiento del PIB de la Encuesta Citibanamex de Expectativas; y 4) el promedio de las expectativas de J.P. Morgan, BBVA, Credit Suisse y Banorte, publicado también en la encuesta de Citibanamex.
Este indicador compara el crecimiento esperado por la SHCP -con el que realiza las estimaciones de finanzas públicas- con las proyecciones de los especialistas de distintas instituciones financieras. De tal forma que se puede tener una idea sobre qué tan realistas serán los ingresos estimados, ya que las variaciones en la actividad económica impactan en la recaudación.
Los datos exhiben que suele sobrestimarse el crecimiento económico por parte del gobierno federal en relación con el crecimiento observado y estimado por otros analistas. Entre 2000 y 2004, la diferencia promedio entre ambas tasas de crecimiento era más o menos un punto porcentual. Para 2020 se estimó un crecimiento puntual de 2%, el cual contrastaba con lo que diversos especialistas y los datos observados durante 2019 indicaban, dado que la economía atravesaba una desaceleración económica y el crecimiento en 2020 sería menor a 2%. En los PCGPE 2021, el estimado de crecimiento cayó a -2.9%, por la baja actividad económica observada por el impacto de la contención del COVID-19. Nuevamente contrasta con las expectativas de crecimiento de la encuesta del Banxico, del FMI y de las instituciones financieras que lo estimaron en un rango de -9% a -10.5% (gráfica 1).
Gráfica 1
Expectativas de crecimiento y su impacto en la recaudación
Por ciento y miles de millones de pesos
A. Expectativas de crecimiento:
Poder Ejecutivo vs. analistas externos
I Inicio de cada sexenio I Crecimiento observado
I Encuesta del Banxico I Estimado más bajo
I Estimación de la SHCP
I PCGPE 2021 I Estimación del FMI
I Promedio de analistas seleccionados1/
B. Impacto en la recaudación ante variaciones en el crecimiento del PIB
1/ Analistas seleccionados se refiere a J.P. Morgan, BBVA, Credit Suisse y Banorte.
Fuente:
Elaboración propia con información de las Cuentas Públicas de los años respectivos, PEF 2020, CGPE 2020, PCGPE 2021, INEGI, Estadísticas Oportunas de la SHCP, datos observados de las “Perspectivas de la Economía Mundial” (Informe WEO) del FMI de junio de 2020, Encuesta Banxico del 1 de julio de 2020, Encuesta Citibanamex del 22 de junio de 2020 y estimaciones propias según sensibilidades de SHCP en CGPE 2020.
El impacto en la estimación de la recaudación, ante posibles variaciones en el crecimiento del PIB, se realiza con la sensibilidad de ingresos calculada por la SHCP en los CGPE. La sensibilidad indica que por cada medio punto real de crecimiento económico mayor o menor habrá una variación en la recaudación tributaria de +/-17.2 mil millones de pesos en 2020. Con esta sensibilidad se estimaron ocho escenarios en un rango de crecimiento de 1% a -10.5%, utilizando las proyecciones de crecimiento de los analistas.
La caída oficial en los ingresos tributarios, en 2020, se espera en 155 mil millones de pesos. Sin embargo, considerando que diversos analistas prevén una mayor caída en el crecimiento, se cree una mayor caída en la recaudación. Con la estimación de la caída en la actividad económica del FMI, los ingresos tributarios disminuirían 431 mil millones de pesos con respecto a lo aprobado en 2020. Es decir, 276 mil millones de pesos más de lo previsto por la SHCP.
Gráfica 2
Crecimiento real del PIB y el gasto del Sector Público Presupuestario (SPP)
Por ciento
I Crecimiento observado
I Gasto del Sector Público Presupuestario (SPP)
1/ 2020 A = Aprobado en el PEF 2020.
2/ 2020 E = Estimado en los PCGPE 2021.
Fuente:
Elaboración propia con información de las Cuentas Públicas de los años respectivos, PEF 2020, CGPE 2020, PCGPE 2021 e INEGI.
Analizar el crecimiento del gasto a la par del crecimiento del PIB es pertinente para confirmar si la política fiscal se comporta como lo hace el ciclo económico o de manera distinta. Si hay recesión, es decir, cuando la actividad económica se encuentra en la parte baja del ciclo, puede o debe verse una expansión en el gasto, para fortalecer, en teoría, la demanda agregada e impulsar mayor actividad económica y, con ello, el crecimiento. Sin embargo, para que este manejo de la política fiscal sea sostenible en el tiempo, también implicaría reducir el gasto en momentos de auge económico. En México se mantuvo un crecimiento del gasto mayor al crecimiento económico por varios años, pero a partir de 2017 el crecimiento del gasto se apegó más al crecimiento económico observado (gráfica 2).
El gasto público, como porcentaje del PIB, se calcula dividiendo el gasto público en un año determinado por el PIB para ese mismo año y el resultado se multiplica por 100. El crecimiento observado del PIB a precios constantes se consulta en el Banco de Información Económica (BIE) del INEGI.
El gasto funcional del sector público, como porcentaje del PIB, se calcula dividiendo el gasto público en su clasificación funcional3 -el cual identifica las actividades que realiza el Estado a través de las dependencias y entidades para cumplir con los objetivos planteados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, señala para qué se gasta- en un año determinado por el PIB para ese mismo año; luego el resultado se multiplica por 100. En el caso del gasto funcional en salud, al gasto reportado por el gobierno se le suma el gasto en servicios médicos de Petróleos Mexicanos (Pemex), el cual no se incluye en la clasificación funcional. La información del gasto público se obtiene de las Cuentas Públicas de cada año.
3 SHCP (2010).
Gráfica 3
Gasto del sector público en rubros prioritarios
Por ciento
A. Gasto funcional del sector público
I Educación I Pago de intereses1/
I Pensiones I Inversión física sin incluir a Pemex I Salud2/
B. Gasto público en salud y seguridad social de los países de la OCDE (2018)
1/ Se refiere al costo financiero y Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS).
2/ El gasto en salud es la suma del gasto funcional más el gasto en los servicios médicos de Pemex.
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP y el primer informe trimestral 2020 de la SHCP, INEGI
y OCDE.
Para realizar comparaciones internacionales del gasto público en salud, se utiliza el indicador del gasto público en salud y seguridad social como porcentaje del PIB de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Este indicador incluye el gasto de los diferentes esquemas que utilizan los gobiernos para garantizar el acceso a la atención básica de salud para toda la sociedad4 (gráfica 3).
La composición del gasto público con relación al PIB permite observar la proporción que se le destina de él a un rubro. Esta medida es muy conveniente porque facilita las comparaciones internacionales. Además, la evolución o serie de tiempo permite identificar cómo transcurren las prioridades en la política de gasto. Desde 2015, se observó un deterioro en las prioridades del gasto; una caída en puntos del PIB en los principales rubros de gasto se dio en inversión física, salud y educación. La inversión física (sin incluir a Pemex), la cual apuntala la productividad de la economía en áreas como agua, transporte, educación, salud, electricidad, entre otras, hila cinco años consecutivos de caídas con respecto al PIB. En 2014 equivalía a 2.4% y en 2020 fue de 1.6%. Menor inversión implica menor crecimiento, menor recaudación y menores posibilidades para financiar el desarrollo. El gasto en salud equivalía 2.8% del PIB, en 2015, y en 2020 se aprobó un gasto de 2.6%. No obstante, con la revisión a la baja del crecimiento económico, se estima que sea de 2.8%. En 2019, el gasto público en salud se ubicó en 2.4% del PIB por debajo de la recomendación internacional de la OCDE, que dice que los gobiernos deben gastar al menos 6% del PIB en salud pública. Además, sabemos que también el gasto de México es menor al de Chile y Brasil, países con los que se suele comparar el caso de México.
Al parecer las prioridades han sido desplazadas por los incrementos que exhiben las obligaciones de pago, como el pago de intereses y pensiones.
4 OCDE et al. (2017).
Gráfica 4
Precio de la mezcla mexicana de exportación
Dólares por barril (promedio mensual)
I Mezcla mexicana de exportación I Promedio de la mezcla mexicana
I Precio promedio de CGPE y cobertura petrolera I Precio promedio de PCGPE 2021
Fuente:
Elaboración propia con información de Banxico, Oilbmex, CGPE 2020 y
PGPE 2021.
Por otro lado, los ingresos petroleros dejaron de tener un peso importante en el total de ingresos a partir de 2015, resultado de una caída en los precios de crudo. Sin embargo, la plataforma de producción también es decreciente. En 2019, el precio promedio del crudo estimado por la SHCP fue muy similar al observado a lo largo del año. En los CGPE 2020 se estimó un precio promedio de 49 dólares por barril, el cual parecía apegarse a los precios observados. Sin embargo, con la caída de los precios del petróleo y con menor producción, los ingresos petroleros serán menores a los estimados en los CGPE 2020: 24 dólares por barril. La meta de producción también se modificó a la baja: de 1 951 miles de barriles diarios (mbd) se estima que pasó a 1 850 mbd.
El precio de la mezcla mexicana de exportación en dólares por barril corresponde al promedio mensual de la cotización diaria publicada en el portal de internet de Pemex que publica el Banxico en su portal para fines informativos. Mientras que el precio promedio estimado por la SHCP se obtiene de los CGPE de 2019 y 2020 y de los PCGPE 2021 (gráfica 4).
Dar seguimiento al precio de la mezcla mexicana mes a mes y a la plataforma de producción permite observar si la meta anual de ingresos se cumplirá o no, así como tomar decisiones para disminuir el impacto en las finanzas públicas. A través de la sensibilidad de los ingresos petroleros, con respecto a estas variables, es posible conocer la magnitud de las desviaciones en el precio y la producción de crudo en el total de los ingresos.
Gráfica 5
Impacto del precio y plataforma de producción de la mezcla mexicana
de exportación en los ingresos presupuestarios
Miles de millones de pesos
A. Disminución de ingresos por caída del precio del petróleo (USD) con respecto a lo aprobado
B. Disminución de ingresos petroleros por caída en la producción nacional en mbd
Fuente:
Elaboración propia con información de PCGPE 2021, CGPE 2020 de la SHCP y estimaciones propias según sensibilidades de la SHCP en CGPE 2020.
Para estimar la variación de los ingresos petroleros, ante cambios en la producción nacional y en los precios del crudo, se utilizan las sensibilidades de los ingresos estimadas por la SHCP en los CGPE 2020.
Con respecto al precio de la mezcla, se prevé que por cada dólar que disminuya el precio de la mezcla relacionado con el promedio estimado, los ingresos petroleros se reducirán 14 mil millones de pesos (mmdp). Y si la plataforma de producción nacional de crudo disminuye en 50 mbd con respecto a la producción estimada, el erario dejará de recibir 16 mmdp. Con estas sensibilidades se estimaron tres escenarios posibles para el precio y la producción de crudo. Hay que decir que el valor de la sensibilidad en cada caso se multiplicó por el valor de cada escenario (gráfica 5).
Los ingresos públicos son recursos que financian el gasto para que el Estado cumpla con sus funciones. Al proceder de distintas fuentes, es esencial conocer de qué tipo de ingresos se trata cuando se pretende analizarlos, de ahí la importancia de su clasificación.
Generalmente se agrupan en cuatro categorías: 1) por su periodicidad o frecuencia, pueden ser ordinarios o extraordinarios; 2) según su clasificación económica, se diferencian entre ingresos corrientes y de capital; 3) con base en las instituciones que los captan, se distinguen entre ingresos del gobierno federal y de organismos y empresas bajo control presupuestario directo; y 4) según su fuente, hay ingresos petroleros y no petroleros, tributarios y no tributarios.
En este apartado se analizarán los ingresos de acuerdo con su periodicidad y fuente. La primera es muy relevante, ya que permite apreciar la sostenibilidad de éstos.
Los ingresos ordinarios incluyen: impuestos, derechos, ingresos por ventas de bienes y servicios de los organismos y empresas paraestatales, etcétera. Por su parte, los ingresos extraordinarios son recursos que el Estado no recibe regularmente o recibe por un periodo de tiempo conocido, como la enajenación de bienes nacionales, contratación de créditos externos e internos y la emisión de moneda por parte del Banxico. El gobierno clasifica los ingresos petroleros como ingresos ordinarios, sin embargo, diversos especialistas concuerdan que esta visión es errónea por estar asociados a la explotación de yacimientos de capacidad delimitada.5
5 OCDE et al. (2017).
Dado que los ingresos extraordinarios no necesariamente se van a repetir en el tiempo, se recomienda que financien la infraestructura y la formación de activos en lugar del gasto corriente. Por muchos años, el gobierno financió el gasto corriente con ingresos no recurrentes provenientes del petróleo, lo cual debilitó la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En cuanto a los ingresos ordinarios, éstos se clasifican según la fuente que los genera, la cual usualmente está sujeta a un marco jurídico. Por su fuente, los ingresos son: 1) tributarios, que son los que obtiene el gobierno federal de manera regular por impuestos a personas físicas y morales que poseen ingresos por actividades de consumo de bienes y compra-venta de productos y servicios; los impuestos provienen, principalmente, por la recaudación del Impuesto sobre la Renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS); 2) ingresos petroleros, que son recursos que el gobierno recibe, a través del Fondo Mexicano del Petróleo, por ingresos propios de Pemex y por la recaudación del ISR a los nuevos contratos y asignaciones petroleras; 3) los ingresos no tributarios no petroleros, que son los que obtiene el Estado por el cobro de derechos, productos y aprovechamientos; y 4) los ingresos de organismos y empresas, que son ingresos propios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Estos últimos se obtienen por las cuotas a la seguridad social y la venta de bienes y servicios.
Los ingresos del sector público federal anuales son la suma de los ingresos observados a lo largo del año clasificados por origen, los cuales se obtienen en el portal de Estadísticas Oportunas de la SHCP. Asimismo, para analizar únicamente las variaciones reales se deflactan a pesos constantes con el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INCP). Además, se incluyen los ingresos estimados para 2020 en los CGPE 2020 y los PCGPE 2021, así como el promedio de los ingresos observados desde el año 2000.
Gráfica 6
Ingresos del sector público federal
Miles de millones de pesos
I Petroleros I Organismos y empresas1/ I Otros
I Tributarios I No tributarios no petroleros I Total
1/ Incluye los ingresos propios de los organismos de control presupuestario directo (IMSS e ISSSTE) y los de la empresa productiva del Estado, es decir, CFE.
2/ 2020 A = Aprobado en el PEF 2020.
3/ 2020 E = Estimado en los PCGPE 2021.
4/ El promedio de ingresos es de los datos observados.
Fuente:
Elaboración propia con información de SHCP.
Por su origen, los ingresos tributarios son los impuestos recaudados por el gobierno federal; los ingresos petroleros corresponden a la suma de las transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FOMED) y los ingresos propios de Pemex; y los ingresos no tributarios no petroleros son la suma de los derechos, aprovechamientos, otros ingresos y las aportaciones de seguridad social. Finalmente, los ingresos de la CFE, el IMSS y el ISSSTE corresponden a ingresos propios de cada organismo.
Los ingresos tributarios y petroleros son la principal fuente de financiamiento del Estado; en promedio representan 76% del total de ingresos. Cabe mencionar, que la contribución de los ingresos petroleros respecto al total de ingresos públicos va a la baja, pues antes de 2014 representaban 33% del total de ingresos. Desde ese año no han recuperado la tendencia previa y en 2020 se espera que los ingresos petroleros sean los más bajos de los últimos años, ya que representarán solo 11% del total de los ingresos presupuestarios.
Los ingresos no tributarios no petroleros y los provenientes de organismos presentan un comportamiento más estable y contribuyen, en promedio, con 12% de los ingresos totales (gráfica 6).
Gráfica 7
Ingresos presupuestarios acumulados y mes a mes
Miles de millones de pesos
A. Ingresos presupuestarios acumulados
en el periodo (enero-mayo)
I Petroleros I Tributarios I IMSS e ISSSTE
I CFE I No tributarios no petroleros I Otros I Total
B. Ingresos presupuestarios
mes a mes de 20201/
I Tributarios I CFE I Petroleros
I No tributarios no petroleros I IMSSS e ISSSTE
I Ingresos totales I Ingresos aprobados
1/ La estimación de crecimiento del FMI es de -6.6%, lo que significa que con las sensibilidades descritas de la SHCP en los CGPE 2020 son -297 mmdp con respecto a los ingresos tributarios estimados en la LIF 2020.
Fuente:
Elaboración propia con información de las Cuentas Públicas de los años respectivos, PEF 2020, CGPE 2020, PCGPE 2021, INEGI, Estadísticas Oportunas de la SHCP y estimaciones propias según sensibilidades de SHCP en los CGPE 2020.
Una vez aprobada la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), se publica el calendario mensual de los ingresos que prevé el gobierno recibir mes con mes. Y cada 30 días después de concluir el mes, la SHCP publica en el portal de Estadísticas Oportunas los ingresos observados. Esto permite dar seguimiento a los ingresos cada mes con respecto al programa presupuestario e identificar si los ingresos observados son suficientes para financiar el presupuesto o si es necesario emprender acciones para conservar el balance aprobado. Este ejercicio de seguimiento posibilita definir una expectativa de cómo cerrará el año, dado el contexto económico observado.
Los ingresos presupuestarios mensuales se obtienen del portal de Estadísticas Oportunas y se deflactan a pesos constantes con el promedio mensual del INPC. Hay que señalar que para este indicador los ingresos presupuestarios se agregaron por origen. Para obtener los ingresos acumulados se suman los ingresos observados en el periodo de enero-mayo de cada año. Los ingresos aprobados se obtienen del calendario mensual del pronóstico de los ingresos del sector público para el año 2020, publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Para conocer la diferencia de la recaudación de ingresos presupuestarios respecto al monto aprobado en el calendario se calcula como sigue: a los ingresos observados en el mes se restan los ingresos aprobados en el calendario para ese mismo mes. Para la diferencia acumulada, se suman los ingresos observados en el periodo de enero-mayo y se restan los ingresos pronosticados en el mismo periodo.
El indicador de los ingresos promedio consiste en obtener el promedio de ingresos observados por tipo a precios constantes de cada mes para el periodo 2000-2019 (gráfica 7).
Gráfica 8
Diferencia de recaudación de ingresos presupuestarios respecto
al monto aprobado mensual en 2020
Miles de millones de pesos
A. Diferencia mes a mes (enero-mayo)
I Ingresos totales I Petroleros I Tributarios
I No tributarios no petroleros
B. Diferencia acumulada a mayo
I Ingresos totales I Petroleros I Tributarios
I Petroleros sin compensar
I No tributarios no petroleros
Gráfica 9
Ingresos promedio del sector público 2000-2019 y observados en 2020
Miles de millones de pesos
I Petroleros I No tributarios no petroleros I CFE I Ingresos totales 2020 I Tributarios no petroleros I IMSS e ISSSTE I Ingresos totales
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP.
Se recomienda revisar la evolución de los ingresos totales acumulados, ya que permite resumir el comportamiento de los ingresos y conocer si hay un sobrante o faltante neto. Estas dos situaciones le implican al gobierno distintas formas de proceder de acuerdo con lo establecido en las disposiciones que señala la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).6
Durante los primeros cinco meses de 2020 se obtuvieron dos billones 196 mmdp de ingresos totales. Los ingresos totales del sector público están en 5.2%, lo que equivale a 120 mmdp por debajo de lo previsto en la LIF. La debilidad de los ingresos proviene de una menor recaudación y una caída de los ingresos petroleros.
No obstante, también debe revisarse lo obtenido en cada mes de cada ingreso para entender la tendencia. Por ejemplo, la tendencia que los ingresos totales exhiben a mayo de 2020 no es alentadora. Las medidas de contención de la pandemia mermaron el ingreso público: cayó 38% durante abril y mayo. Solo en mayo, se dejaron de recaudar 100 mmdp menos de lo programado.
El mayor rezago proviene por los ingresos petroleros que reportan una caída de 64.8%, lo que significa 52 mmdp menos de lo esperado. Esto es 78% (-62.9 mmdp) si no se consideran las transferencias del gobierno federal a Pemex registradas como ingresos petroleros. Pero los ingresos no tributarios no petroleros provenientes de usar recursos ahorrados del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y la extinción de los fideicomisos se han mantenido por encima de lo aprobado. En mayo acumularon un excedente por 102.3 mmdp (590%) por encima de la meta mensual, lo cual fue insuficiente para cubrir el faltante acumulado de los ingresos tributarios y petroleros que ascendió a 222 mmdp en el periodo de enero-mayo (gráficas 8 y 9).
6 Si los ingresos excedentes
resultan ser mayores a los
autorizados en la LIF, el Ejecutivo federal podrá autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el PEF conforme a lo dispuesto en los artículos 19 y 19 Bis de la LFPRH. Ante una
disminución en los ingresos, la
SHCP aplicará las normas de
disciplina presupuestaria del
artículo 21. Y ante una contingencia, la LFPRH establece que, si la recaudación se reduce en más de 3%, el Ejecutivo federal debe enviar, en 15 días hábiles, a la Cámara de Diputados el monto del
gasto a reducir y la propuesta de
dicha reducción por dependencia
y entidad. La Cámara de Diputados analiza la propuesta y puede proponer modificaciones. El Ejecutivo federal resolverá lo conducente.
Gráfica 10
Balance primario y costo financiero del Sector Público Presupuestario (SPP)
Miles de millones de pesos
I Balance primario del SPP I Costo financiero del SPP
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP, PCGPE 2021 e INEGI.
El balance primario es la diferencia entre los ingresos y los gastos observados cada mes sin incluir el costo financiero de la deuda y de los pasivos garantizados por el gobierno federal.7 Para su cálculo, los datos del balance primario y el costo financiero se obtienen del portal de Estadísticas Oportunas de la SHCP y se deflactan a precios constantes con el promedio del INCP.
Este indicador de disciplina sugiere que el gobierno debe tener un sobrante después de cubrir todos sus gastos de inversión y operativos para cubrir el costo financiero del saldo de la deuda sin recurrir al endeudamiento para pagar dicho costo. Es un indicador oportuno, ya que su publicación se realiza 30 días después de terminar el mes en el portal de Estadísticas Oportunas.
Si el balance primario es negativo (o deficitario), indica que los ingresos fueron insuficientes para cubrir los gastos de operación del gobierno y el costo de la deuda será financiado con recursos del endeudamiento. Si el balance primario es positivo (superavitario), el gobierno tuvo los ingresos suficientes para cubrir sus gastos y dependiendo del tamaño del superávit es posible saber si éste es suficiente para cubrir todo o una parte del costo financiero. En caso de que el superávit solo cubra una parte del costo financiero significa que la parte restante será financiada con endeudamiento.
Dicho esto, se observa que previo a 2008 el balance primario y el costo financiero del saldo de la deuda eran de tamaño similar. Incluso en algunos años el balance primario fue mayor al costo financiero, signo de disciplina fiscal. A partir de 2009, el balance primario fue negativo y el costo financiero comenzó a crecer. Hay que mencionar que no ha habido una recuperación (gráfica 10).
Otro indicador de postura fiscal de corto plazo son los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP). Es un flujo más comprensivo de las necesidades de financiamiento del gobierno federal y las entidades del sector público federal que el balance público. Incluye las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del gobierno federal o las entidades.8
7 Estadísticas Oportunas de la SHCP (2020).
8 Cámara de Diputados del
H. Congreso de la Unión (2019).
Gráfica 11
Saldo de la deuda pública federal según el SHRFSP
Miles de millones de pesos
I SHRFSP observado I Estimado al cierre I Aprobado en CGPE
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP y PCGPE 2021.
El Saldo Histórico de los RFSP (SHRFSP) es un stock o suma de pasivos que integran los RFSP menos los activos financieros disponibles a lo largo del tiempo de los citados requerimientos. Además de la deuda neta del sector público presupuestario agrupa las obligaciones del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), de los asociados a los Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (PIDIREGAS) y las de los programas de apoyo a deudores.
Los RFSP son la medida más amplia de endeudamiento público y la forma más adecuada para medir la postura fiscal al medir la trayectoria de la deuda, pero no su sostenibilidad; en la LFPRH el concepto de sostenibilidad no está definido como tal.
La consulta de los RFSP y el SHRFSP se realiza en el portal de Estadísticas Oportunas de la SHCP y para analizar solo las variaciones reales se deflactan a precios constantes con el promedio del INPC. La información estimada para 2020 se consultó en los CGPE 2020 y los PCGPE 2021. Ambos son indicadores de postura fiscal que permiten dar seguimiento y analizar las finanzas públicas, además se consideran un “elemento adicional del manejo macroeconómico y de planeación de las finanzas públicas”.9
Al mes de mayo de 2020, el SHRFSP sumó 11 769.5 mmdp. Con respecto a mayo de 2019 incrementó 1 018 mmdp (9.5%). La depreciación del tipo de cambio explica este incremento, ya que entre mayo de 2019 y 2020 se dio una depreciación del tipo de cambio de 15.4%. Al cierre de mayo de 2019 éste fue de 10.23 pesos por dólar y en mayo de 2020 el tipo de cambió cerró en 22.2 pesos por dólar. La SHCP estima que al cierre del año el SHRFP cierre en 12 692.8 mmdp. No obstante, dado que diversos análisis esperan una caída mayor a la estimada en la actividad económica, las necesidades de financiamiento podrían ser mayores ante la reducción de los ingresos del gobierno (gráfica 11).
9 Cámara de Diputados del
H. Congreso de la Unión (2013),
p. V.
Gráfica 12
Credibilidad de la política de endeudamiento según el SHRFSP1/
Porcentaje del PIB
I CGPE 2013 I CGPE 2014 I CGPE 2015 I CGPE 2016 I CGPE 2017 I CGPE 2018 I CGPE 2019 I CGPE 2020
I Observado I PCGPE 2021
1/ Los valores a 2019 son preliminares.
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP, CGPEF para los respectivos años, PCGPE 2021 e INEGI.
El SHRFSP, como porcentaje del PIB, permite observar la deuda en función del tamaño de la economía. Es un indicador de sostenibilidad y la condición para que el endeudamiento sea sostenible en el largo plazo es que converja al nivel inicial.10
Para calcular el SHRFSP, como porcentaje del PIB, se divide el saldo de un año determinado por el PIB para ese mismo año y el resultado se multiplica por 100. Las metas de financiamiento y sus proyecciones como porcentaje del PIB se consultan en los CGPE de cada año.
Entre 2008 y 2016, este indicador aumentó considerablemente; el saldo de la deuda se incrementaba a mayor velocidad que el PIB. A partir de 2017, con las amenazas de las calificadoras, las autoridades realizaron un esfuerzo para mantener estable este indicador como porcentaje del PIB e inclusive reducirlo (gráfica 12).
En los CGPE se estima la meta del financiamiento para el siguiente ejercicio fiscal y para los siguientes cinco años con el fin de tener un análisis puntual de la relación entre los ingresos y el gasto público a lo largo del tiempo, pero solo de manera informativa. La meta anual es la única ancla fiscal formal.11 Varios especialistas consideran que debe haber un ancla también de mediano plazo. Sin embargo, las perspectivas de endeudamiento del gobierno no se han cumplido en repetidas ocasiones, lo que nubla la claridad de la sostenibilidad del endeudamiento. Además, sin la supervisión del Congreso en el tema -al no contar con un consejo fiscal- se dan escenarios alejados de la realidad.
10 Blanchard, Choraqui, Hagemann & Sartor (1990).
11 La LFPRH establece que los montos de ingreso y de gasto previstos en la LIF y el PEF, respectivamente, deben contribuir a alcanzar la meta anual de los RFSP. Ante desviaciones de más de dos puntos porcentuales del gasto neto total aprobado, la SHCP debe presentar
una justificación en el
informe trimestral.
El gasto público es “el valor total de las compras de bienes y servicios realizados por el sector gubernamental en un periodo productivo”.12 Este gasto se compone por las erogaciones realizadas por los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como del gasto en el sector paraestatal: organismos descentralizados y empresas productivas del estado. La LFPRH establece que el gasto se clasifica en seis categorías: 1) administrativa; 2) funcional; 3) programática; 4) económica; 5) geográfica; y 6) de género.
Una de las principales clasificaciones del gasto es la programática y lo segmenta entre el gasto programable y no programable. Permite agrupar el gasto con base en las actividades que legalmente tienen que realizar los entes públicos. Dichas actividades se llevan a cabo en función de los resultados que se desean materializar y se establecen en programas, proyectos, indicadores, objetivos y metas. El principal objetivo es que se conozca y se evalúe la productividad del gasto público en el proceso presupuestario.
El gasto programable se conforma por los recursos para la operación de las instituciones del gobierno federal con el fin de que éstas otorguen servicios de educación, salud, carreteras, etcétera.13 El gasto no programable es el que se destina al cumplimiento de obligaciones y apoyos determinados por la ley, como el costo de la deuda pública, las participaciones a entidades federativas y municipios y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores, es decir, no financia las operaciones del gobierno federal.14 Esta clasificación permite diferenciar entre el gasto que guía las acciones del gobierno, es decir, el gasto programable y el gasto obligatorio del gobierno federal, el gasto que de no controlarse puede generar presiones sobre las finanzas públicas. Mientras mayor sea el gasto no programable, menores recursos tendrá el gobierno para la provisión de bienes y servicios públicos.
12 Ayala (1992), p. 141.
13 Gutiérrez (2015).
14 SIL (2020).
Gráfica 13
Gasto del sector público
Miles de millones de pesos
A. Gasto anual
I Programable sin inversión física I Inversión física
I No programable sin costo financiero
I Costo financiero I Total
B. Gasto acumulado a mayo de 2020
I Programable sin inversión física I Inversión física
I No programable sin costo financiero
I Costo financiero I Total
Fuente:
Elaboración propia con información de Estadísticas Oportunas de la SHCP.
Los datos para construir el indicador de gasto anual y acumulado a mayo de 2020 del sector público se obtuvieron de las Estadísticas Oportunas de la SHCP. Tales datos corresponden a la suma de los valores observados a lo largo del año y en el periodo enero-mayo de cada año. Las cifras se deflactaron a precios constantes con el promedio del INPC y para el año 2020 se utilizó el gasto estimado en los CGPE 2020.
El gasto programable, sin incluir la inversión física, representa aproximadamente 62% del gasto total del gobierno. Mientras que la inversión física, a lo largo de 20 años ha promediado 13% del gasto total. A lo largo de 20 años, el gasto no programable, sin incluir el costo financiero, ha representado alrededor de 15% del gasto total. El costo financiero -el cual incluye intereses, comisiones y gasto de la deuda pública, así como el costo fiscal de los programas de apoyo a deudores de la banca y saneamiento financiero- equivale, en promedio, a 10% del gasto total. La participación del costo financiero en el gasto total, al igual que la participación de la inversión física, se ha modificado a lo largo de 20 años (gráfica 13).
Gráfica 14
Valor de la construcción pública
Miles de millones de pesos
I Media móvil (12 meses) I Valor de la construcción pública
Fuente:
Elaboración propia con información de la ENECdel INEGI.
El gasto en inversión física del gobierno indica el flujo de efectivo en este sector y permite saber en qué y dónde se gasta. No es un indicador que refleje el valor de la inversión en la actividad económica. La SHCP considera como gasto en inversión física el gasto en obra pública, bienes muebles e inmuebles y el gasto en subsidios realizados por el gobierno federal. Dentro de este gasto, se incluye como inversión física el gasto en estudios de preinversión y en proyectos que no llegaron a materializarse y que no generan valor agregado. Este gasto se registra al momento que se ejerce y no necesariamente coincide con la ejecución de las obras, ya que al aplicarse con retrasos se limita su impacto en la actividad económica.
Por lo que un mejor indicador para conocer el valor real de la inversión física pública en la economía es el valor de la construcción pública que da la Encuesta Nacional de Empresas Constructoras (ENEC) del INEGI. Esta encuesta mide la evolución y el comportamiento de la actividad económica que realizan las empresas constructoras en el país y registra el valor de la inversión pública cuando las obras se llevan a cabo. En este indicador, las cifras se deflactan a precios constantes con el promedio del INPC y, adicionalmente, se calcula la media móvil de la serie para visualizar mejor su tendencia.
El valor de la construcción pública se ha reducido a la par del gasto en inversión física del sector público. Desde mayo de 2019 el valor de la construcción pública se deterioró y registró valores mínimos no observados desde que se realiza la encuesta, que fue en 2006. Al mes de abril de 2020 se registró un nuevo mínimo de 10.57 mmdp, el cual es inferior al de la crisis económica de 2009. Esto podría ser consecuencia del cierre de actividades declarado el 27 de marzo de 2020 por el COVID-19.
Cada año, el análisis de las finanzas públicas del siguiente año inicia en septiembre con la discusión del Paquete Económico. En él se discute la política hacendaria, de ingresos y egresos, que guiará las acciones del gobierno. Los CGPE son el eje fundamental de este documento porque permiten entender la perspectiva macroeconómica que determinará los ingresos que se recibirán el siguiente año. Por ello, su elaboración debe realizarse sobre supuestos realistas que permitan garantizar la estabilidad fiscal. En el PEF se asigna el destino de los recursos públicos con base en las prioridades del gobierno y en la LIF se establecen las fuentes de financiamiento para cubrir el gasto del siguiente año.
Sin embargo, el análisis de las finanzas no termina con la publicación de la LIF y el PEF en el Diario Oficial de la Federación. Al contrario, durante el año y con los informes mensuales y trimestrales de la SCHP al Congreso, se inicia un proceso en donde el monitoreo y el análisis de las finanzas públicas es imprescindible como un ejercicio de rendición de cuentas. A través de los datos publicados en Estadísticas Oportunas y Transparencia presupuestaria, el gobierno intenta cumplir con los principios de buena gobernanza: a) contabilidad exacta; b) divulgación de información frecuente, oportuna y completa; y c) la rendición de cuentas para generar confianza y credibilidad en sus acciones.
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COORDINADOR: JONATHAN HEATH
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